Influencia de la CEDAW y sus recomendaciones en las políticas nacionales
Ponencia «Influencia de la CEDAW y sus recomendaciones en las políticas nacionales» de Susana Martínez Novo del 27 de septiembre de 2021 dentro del ciclo de seminarios sobre la CEDAW, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, organizado por el Lobby Europeo de Mujeres en España.
La Convención para la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer (en adelante CEDAW[1]), contiene treinta artículos que comprenden una carta internacional en la que constan las áreas en las que se desenvuelven los derechos de las mujeres.
La CEDAW no solo obliga a los Estados Partes a sancionar la discriminación frente a la mujer, sino también a prevenirla, siendo de aplicación tanto en el espacio público como en el privado.
La Convención abarca no solo la protección de los derechos de las mujeres frente al Estado, sino que aborda también los hechos entre particulares afirmando que los Estados deben garantizar la no discriminación en el plano «horizontal».
Prevención y sanción de la discriminación frente Estado / entre particulares
En los últimos años, el Comité CEDAW ha puesto sobre la mesa las obligaciones extraterritoriales de los Estados en materia de derechos humanos de las mujeres, incluyendo las actividades de empresas transnacionales, a raíz de las demandas de organizaciones de derechos humanos.
Los principios fundamentales de actuación del Comité CEDAW se basan en la igualdad sustantiva, la no discriminación y la diligencia debida por parte de los Estados.
Los tres principios fundamentales en los que basa su actuación el Comité CEDAW, y que aparecen explícita o implícitamente en el articulado de la Convención y la posterior interpretación del Comité en Recomendaciones Generales (en adelante, Rec. Gral.) y Observaciones finales, son:
- La igualdad sustantiva, que va más allá de la mera igualdad legal o formal, aspirando a un cambio real y tangible en el status de las mujeres;
- La no discriminación, principio definido en el artículo 1 de la Convención y que comprende tanto la discriminación directa como la indirecta, por medio de una norma o política;
- La diligencia debida por parte de los Estados que voluntariamente aceptan las obligaciones que comporta la Convención en materia de legislación (art. 2), de políticas activas (art. 3) y de rendición de cuentas mediante los procedimientos previstos en el Tratado (Facio y Morgan, 2009).
Hacer especial mención a que la violencia de género se incluyó de forma específica en el ámbito de protección de la CEDAW mediante dos Rec. Gral. La 12 y la 19 en 1989 y 1992 respectivamente.
La recomendación General 19, señala la necesidad de recopilación de datos estadísticos, de adopción de medidas legislativas contra la violencia de Género, la necesidad de incidir en educación y formación y de contar con Servicios específicos de atención a víctimas. Todo lo cual se ve reflejado ni más ni menos que doce años después en la ley 1/2004.
En el mismo sentido Naciones Unidas aprobó la Declaración para la Eliminación de Todas las Formas de Violencia contra las Mujeres en 1993.
El análisis de la documentación del procedimiento CEDAW, constituye una herramienta válida para estudiar el estado de los derechos humanos de las mujeres y las políticas de igualdad en España, así como para conocer las demandas y aspiraciones del movimiento feminista en torno a los mecanismos internacionales de derechos humanos.
Y ello porque tanto las Observaciones finales a los estados y entre ellos a España, como los informes sombra aportan información relevante sobre los impactos a nivel nacional de la implementación de la Convención y sus recomendaciones.
Impacto de la CEDAW en tres dimensiones
1. Impacto de la convención
Sirve de inspiración y legitimación internacional de las leyes de igualdad.
Contribuye a la proyección internacional del movimiento feminista.
2. Impacto del proceso de revisión
En el proceso de revisión, tienen participación activa distintos agentes.
- El Estado que debe rendir cuentas.
- La Sociedad Civil, mediante el movimiento feminista, que elabora los llamados Informes Sombra.
- El comité, que tras un análisis de la situación de cada país emite sus observaciones finales.
Pues bien, tanto las observaciones finales como los informes sombra son los instrumentos que nos sirven de análisis, del impacto que tiene el proceso de revisión de cumplimiento de la Convención.
Un problema para la efectividad de la revisión periódica viene constituido por el debate jurídico existente, en relación a la obligatoriedad o no de las Recomendaciones Generales Y Observaciones finales del Comité.
Hay expertos que consideran que el hecho de no ser ratificadas de forma específica, supone que no son de obligado cumplimiento. De hecho, el propio vocablo “Recomendaciones” podría poner en tela de juicio la obligatoriedad de su cumplimiento.
Por el contrario otros juristas defienden que al haber sido ratificada la propia Convención, se asume la autoridad de su Comité y en su consecuencia sus recomendaciones generales.
3. Protocolo Facultativo
El protocolo Facultativo supone un mecanismo de denuncia por violación de los derechos reconocidos en la convención.
Prevé que el comité CEDAW (ART. 2), pueda aceptar comunicaciones individuales y colectivas contra un Estado parte por violación de cualquiera de los derechos enunciados en la convención, siempre tras haber agotado todos los recursos de la jurisdicción interna del país.
Además, faculta al Comité para tomar la iniciativa de iniciar investigaciones sobre violaciones graves o sistemáticas de los derechos de las mujeres en un Estado Parte, tras recibir información fidedigna al respecto.
Se trata de denuncia de situaciones específicas, pero con trascendencia general, al mostrar las causas estructurales de dicha violación para los derechos de las mujeres en un estado.
El resultado de la aplicación del Protocolo es doble:
1.- la reparación del daño a la victima
2.- hacer recomendaciones de carácter general que eviten nuevos casos similares.
Aplicación de la CEDAW en España
1.- La influencia de la CEDAW como convención internacional
En nuestro país la CEDAW ha servido para legitimar leyes que suponían importantes avances en materia de igualdad , como lo fue la ley 1/2004 de Medidas integrales contra la Violencia de Género y la ley 3/2007 de igualdad efectiva entre hombres y mujeres.
2.- Influencia de los procesos de revisión en las políticas públicas
El movimiento feminista. Plataforma CEDAW sombra.
Los informes sombra suponen un complemento y un contrapunto importante a la información oficial que emite el Gobierno del estado en las revisiones periódicas.
En el caso de España comienzan a presentarse informes sombra a parir del año 2009.
A inicios del año 2013, por un nutrido grupo de más de 60 asociaciones feministas y de desarrollo, se crea la Plataforma CEDAW SOMBRA, que ha continuado creciendo y trabajando día a día en el seguimiento del cumplimiento por parte de nuestro país de la Convención CEDAW Y las Recomendaciones y observaciones periódicas realizadas por el Comité, así como en su consecuencia en la elaboración de los informes sobra que periódicamente se han presentado. Actualmente cuenta con más de 200 organizaciones.
En tal sentido, el informe presentado en 2015, por las organizaciones que entonces formaban la plataforma al que se adhirieron muchas otras, supuso una línea importante de referencia para las políticas públicas de igualdad, y se puso encima de la mesa la necesidad de realizar evaluaciones del impacto de género de las políticas de austeridad. Políticas que precarizan de forma desproporcionada a las mujeres.
En 2019 se elabora un nuevo Informe, al que se sumaron alrededor de 260 organizaciones, que fue remitido al Comité el 10 de junio de 2019.
En este se analizaba además del cumplimiento de la Convención, el cumplimiento de las 46 observaciones del Comité a España realizadas en julio de 2015.
Ahora se está trabajando en el último informe, – sobre las observaciones a la lista de preguntas efectuadas por el Comité a España – que no ha podido ser hecho público todavía, debido al retraso que se está produciendo en el proceso de evaluación del Estado Español.
En efecto España ha pedido al Comité posponer su entrevista, sin el conocimiento de la Plataforma (que dicho sea de paso se ha enterado por el propio organismo de CEDAW y no por las Administraciones españolas involucradas en el proceso). Dicho encuentro por las noticias que nos han podido llegar se prevé para inicios del año próximo.
Lamentablemente esto pone de manifiesto una vez más la falta de interlocución que en determinados aspectos mantiene la Administración pública con la Sociedad Civil como elemento esencial de este proceso.
La forma de trabajo de la plataforma, que como he dicho está formada por un amplio número de organizaciones feministas, entre ellas La Comisión de Malos Tratos a Mujeres, a la que pertenezco, consiste en la creación de distintas Comisiones de trabajo, formadas por mujeres expertas, para abordar las diversas temáticas objeto de análisis, como puede ser:
- Violencia de género y trata de mujeres y niñas
- Educación y cultura.
- Empleo y derechos económicos
- Participación política.
- Salud y derechos sexuales y reproductivos.
- Cooperación internacional.
Que duda cabe que los informes sobra ponen un contrapunto a la información oficial, que se basa en la propia experiencia y conocimientos de las organizaciones feministas en su trabajo diario con distintos colectivos de mujeres, tanto en cuanto al análisis de la situación en que nos encontramos, como de los retos que tenemos pendientes, lo que como antes he dicho supone un punto importante de referencia para las políticas públicas de igualdad.
De hecho en las observaciones finales del Comité se van introduciendo paulatinamente distintos temas, algunos de ellos persistentes, como lo son la necesidad de formación y coordinación en la intervención en materia de Violencia de Género, la brecha salarial, los estereotipos de género en la publicidad, la educación sexual , la escasez de guarderías o medidas de acción positiva que ponen de manifiesto las reivindicaciones feministas en este sentido.
En conclusión, podemos decir que la influencia del proceso de revisión se ejerce a través de:
- LAS OBSERVACIONES FINALES a los Estados firmantes.
- LOS INFORMES SOMBRA.
Como elementos que sirven de referencia de hacia dónde deben dirigirse las políticas públicas.
3.- Impacto de las denuncias efectuadas por particulares por medio del Protocolo facultativo
En España el ejemplo lo tenemos con:
Caso Angela Gonzalez Carreño.(Dictamen 47/2012). Caso sangrante en el que tras años de procesos, sin suspensión del régimen de visitas padre e hija, pese a las denuncia interpuestas por la madre, el padre asesinó a la hija frente a la impotencia de su madre. En este caso como sabrán y tras los recursos oportunos, la madre denunció a la Administración de Justicia española frente a la CEDAW que emitió informe de condena al Estado español por falta de diligencia debida en las actuaciones judiciales a la hora de pastar la necesaria protección a la madre y a la hija.
Este caso debería de servir de ejemplo, no solo a las resoluciones judiciales en materia de familia, sino también a las buenas prácticas de todos los agentes que intervienen como los gabinetes psicosociales (que en algunos caso siguen aplicando aunque ya no le den ese nombre el síndrome de alienación parental).
En cuanto a la ejecutividad de estos dictámenes, tenemos la Sentencia del Tribunal Supremo, 1263/2028 y Sentencia del Tribunal Supremo 1/2020 de 12 de febrero.
La primera reconoce que, si bien es cierto que no hay un cauce específico para reclamar el cumplimiento de los dictámenes la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia, si puede servir como cauce para la consecución de la indemnización reparatoria, sirviendo para ello como presupuesto de dicha reclamación el DICTAMEN EMITIDO POR EL COMITÉ CEDAW.
Señala que la convención tiene vinculación desde el momento en que es ratificada y ello tiene reflejo en la protección de derechos constitucionales como el artículo 24 de la Constitución sobre tutela judicial efectiva, el 15 sobre derecho a la dignidad e integridad moral y el 14 que proclama el derecho a la igualdad.
Por último, he de hacer mención a la reciente ley 8/2021, de 2 de junio, que ha entrado en vigor el pasado día 3 de septiembre, sobre Apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad.
Dicha ley modifica el artículo 94 del Código civil. Estableciendo la suspensión de los regímenes de visitas cuando el progenitor esté incurso en un proceso de violencia de género o tenga sentencia condenatoria.
Lo que hace esta reforma a mi entender es invertir el inicial sentido del precepto.
1º – se suspende el régimen de visitas.
2º.- excepcionalmente se otorga al Juez la facultad de otorgar vistas, siempre de forma fundamentada en el principio del interés del menor en el caso concreto.
Por último y en referencia al ÁMBITO JUDICIAL.
A partir de 2016 parece que comienza a tener alguna repercusión, por medio de algunas sentencias que comienzan a hacer referencias sobre discriminación laboral, acoso sexual, violencia de género….. Si bien sigue totalmente infrautilizada.
En mi experiencia personal como abogada los instrumentos internacionales, a excepción de que sean necesarios para fundamentar aspectos procesales como la competencia judicial, son absolutamente ajenos a la praxis de los jueces, que los ven como una declaración genérica de intenciones y no como algo aplicable al caso concreto.
LOS RETOS: ¿Qué esperamos en un futuro?
Si bien es cierto que España estaba avanzando notablemente tanto a nivel legislativo como social, también lo es que las crisis económicas, sanitarias etc… nos demuestran que sigue existiendo una DISCRIMINACIÓN ESTRUCTURAL, que se hace más patente en estas situaciones.
Por poner un ejemplo, en Violencia de género, el impacto del COVID ha sido indiscutible, como lo ha sido en cuanto a empleo, donde mayor número de mujeres se han visto desempleadas o en cuanto a cuidados al hogar y personas dependientes, que han recaído fundamentalmente en las mujeres, con el impacto que esto tiene en nuestra salud física y psicológica.
Por lo tanto para mí el gran reto, es acabar con estas discriminaciones estructurales, y para ello es necesario insistir en que FALTA EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PERSPECTIVA DE GENERO.
Tanto a la hora de legislar y de aplicar la legislación como de cara a la adopción y fomento de medidas de acción positiva que incluyan esta perspectiva de género.
Por tanto, como reto más inmediato señalaría la necesidad de evaluar el impacto de género que ha tenido la crisis del COVID 19 y la adopción de medidas de acción positiva para la recuperación y salida de la crisis que incluyan esta perspectiva de género.
Solo así comenzaremos a dar cumplimiento al espíritu de la CONVENCION CEDAW.
[1] Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.
Adoptada y abierta a la firma y ratificación, o adhesión, por la Asamblea General en su resolución 34/180, de 18 de diciembre de 1979.
Entrada en vigor: 3 de septiembre de 1981, de conformidad con el artículo 27 (1)
